Radiografía de la contratación pública: “Sí, el procedimiento importa”

¿Sabías que la contratación pública representa entre un 10 y un 20% de nuestro PIB? Dada su importancia económica y el impacto que tiene sobre el gasto y el endeudamiento, en la CNMC nos hemos preguntado ¿lo hacemos bien? Hoy hemos publicado un estudio sobre los procedimientos de contratación pública en Esopaña (nota de prensa) (informe).

Hemos llegado a la conclusión que si utilizáramos procedimientos más abiertos, transparentes y competitivos se ahorrarían importantes costes, en beneficio de todos. Estamos interesados en que el sector público tome conciencia de ello. Por eso, colaboramos en la formación de los órganos de contratación y hemos emprendido una lucha contra el fraude en la contratación para acabar con los concursos amañados.

Os lo explicamos:

1. Una contratación pública eficiente: prioridad de la CNMC

Distintos organismos nacionales e internacionales han puesto de manifiesto que nuestro sistema de contratación pública es mejorable en términos de eficiencia. Por una parte hemos actuado en la prevención y persecución de conductas restrictivas de la competencia.
Por eso sabemos que es importante elegir correctamente el procedimiento de contratación. Fomentar la libre la competencia en las licitaciones públicas permite conseguir mejores ofertas en términos de precios, calidad e innovación.
En esta tarea, la CNMC ha analizado las licitaciones y ha llegado a conclusiones  relevantes (E/CNMC/004/18).

2. La mayor dificultad: los datos

Nuestro objetivo era conocer el efecto del procedimiento de contratación sobre el coste del contrato y para ello necesitábamos acceder a los datos sobre las licitaciones públicas.

Acudimos a las bases de datos públicas – Plataforma de Contratación del Sector Público, Portal de Contratación Centralizada del Ministerio de Hacienda y plataformas de contratación autonómicas-. Pronto nos dimos cuenta de la complejidad. En primer lugar, por la dispersión de fuentes de información (no están todos los que son) y en segundo lugar por la mala calidad de los datos disponibles (hemos identificado numerosos errores).

Por ello, adoptamos precauciones metodológicas para asegurar el rigor de nuestro análisis y la robustez de nuestras conclusiones. Desgraciadamente, tuvimos que descartar de nuestro análisis econométrico los datos de las administraciones autonómicas y locales, los contratos menores, los contratos basados en los acuerdos marco y las encomiendas a medios propios de la Administración General del Estado (AGE).

Al final hemos trabajado con una muestra de casi 36.000 contratos de licitaciones públicas adjudicadas por la AGE en el periodo 2012-2017.

En los datos, hay mucho margen de mejora. La nueva Ley de Contratos del Sector Público es más exigente en términos de transparencia. Todas las Administraciones deben concienciarse de que, si queremos mejorar, debemos ser capaces de evaluar correctamente y eso requiere contar con todos los datos y que éstos sean correctos.

3. ¿Qué hemos encontrado a simple vista?

El análisis descriptivo del estudio corrobora, en términos generales, poca competencia en los aprovisionamientos públicos. Por ejemplo, son muy frecuentes las licitaciones con pocos participantes: en casi un 34% de los contratos estatales hay un único participante y en un 65% de los contratos hay 3 o menos participantes. Estas cifras sitúan a España en la cola respecto a nuestros vecinos europeos.

Otro dato altamente preocupante: en los contratos de importe reducido se recurre con mucha frecuencia a los contratos negociados sin publicidad. En los que tienen importes elevados, el procedimiento abierto es el más usado. Y existe un importante efecto umbral: muchos contratos negociados sin publicidad se quedaban al borde de los umbrales previstos en la anterior Ley de contratos: 60.000 euros para los contratos de servicios o de suministros y 200.000 euros para los de obras.

Procedimiento de contratación utilizados, clasificados según el presupuesto del lote. Contratos estatales. 2012-2017

Nota: no se representa el procedimiento diálogo competitivo competitivo por su presencia reducida. Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la muestra de estudio (ámbito estatal). 

4. El procedimiento importa, ¿qué desvela el análisis econométrico?

A partir de los datos de la muestra, se observa que el procedimiento abierto, que es el que genera una mayor competencia en precio, obtiene, de media, una baja del 17,2% y la asistencia media de 7 participantes. Mientras que el procedimiento negociado sin publicidad, que es el que soporta menor presión competitiva de los mostrados en la tabla (2,3 participantes), exhibe la menor baja media (8,0%).

Si se comparan los dos tipos de procedimientos negociados, se observa que el procedimiento negociado con publicidad tiene una rebaja de 4,4 puntos porcentuales superior a la del procedimiento negociado sin publicidad.

Tabla indicadora del número medio de participantes, coeficiente de adjudicación medio y baja ganadora media por procedimiento de adjudicación. 2012-2017  

El análisis econométrico ofrece conclusiones interesantes sobre la utilización de los distintos procedimientos de contratación en términos de coste: la Administración paga de media casi un 10% menos en los contratos en los que utiliza el procedimiento abierto a cuando utiliza procedimientos no abiertos (negociados, restringidos y diálogos), y la participación adicional de una empresa supone una reducción del precio del contrato de un 2%.

El análisis econométrico muestra que los resultados anteriores son diferentes en función del tipo de contrato. En un contrato de obras, los ahorros medios se acercan al 13%. En un contrato de servicios, están cerca del 7%. Y en un contrato de suministros, casi en el 1,5%.

5. ¿Cuánto nos ahorraríamos con procedimientos abiertos en todas las licitaciones?

Es imposible saber con seguridad qué habría ocurrido si los órganos de contratación hubieran optado por procedimientos abiertos. Somos conscientes de que no siempre es factible. Pero, a efectos meramente ilustrativos, hemos calculado qué habría pasado si todas las administraciones (estatal, autonómico y local) hubieran utilizado el procedimiento abierto en todas sus licitaciones.   

Desgraciadamente, solo contamos con una muestra reducida (en torno a un 2% del PIB, lejos de las estimaciones del 10%-20% del PIB), lo que nos obliga a ser muy prudentes. Con todo, calculamos que, como mínimo, el uso de procedimientos abiertos habría conducido a ahorros de unos 1.700 millones de euros en el periodo 2012-2016. Es decir, algo más de 350 millones de euros al año de media.

Debemos recordaros que nuestro estudio solo se refiere al efecto del tipo de procedimiento elegido en la contratación. La competencia y la eficiencia en los aprovisionamientos depende de muchas más cosas que no abordamos en el estudio: de contratar en lugar de adjudicar a un medio propio, de planificar bien las necesidades, de diseñar bien los lotes, de establecer buenos requisitos de solvencia y criterios de adjudicación que incentiven la sana competencia, de elegir una duración adecuada de los contratos, de que no exista colusión entre licitadores[1] o de que no haya corrupción[2], entre otras.

Otra advertencia: nuestro estudio solo analiza la eficiencia en términos del coste de adjudicación. No analizamos modificaciones posteriores de los contratos o aspectos como la calidad de los contratos, que son de enorme importancia.

6. Lanzamos cuatro recomendaciones a las Administraciones públicas:

• Mayor implicación en el objetivo de integrar las diferentes bases de datos de contratos del Sector Público, tal como exige la nueva Ley de Contratos del Sector Público.
• Más esfuerzos para conseguir un mayor nivel de supervisión en el rigor de la información publicada en las distintas plataformas de contratación.
• Asumir como propio el objetivo de lograr una contratación pública más eficiente y competitiva en España, siguiendo las mejores prácticas recomendadas por la CNMC.
• Elegir los procedimientos de contratación más adecuados a las circunstancias concretas de los contratos, justificando y documentando adecuadamente las razones por las que optan por los procedimientos menos competitivos.

[1] Existen diversas investigaciones: Connor and Lande (2012) cartels as rational business strategy: crime pays; Connor, J. (2014) “Price-Fixing Overcharges: Revised 3rd Edition”; Smuda, F, (2013) “cartel overcharges and the deterrent effect of EU competition law”. Es posible encontrar porcentajes entorno al 20-25% en relación con los sobreprecios generados por los cárteles en la contratación pública.

[2] En términos cuantitativos se estima que los costes adicionales de un contrato como consecuencia de la corrupción pueden ascender al 20-25%, y en algunos casos incluso el 50% del coste total del aprovisionamiento, según un estudio de la Comisión Europea (2014). Existe un cierto consenso doctrinal en relación con la determinación de dichas cifras. Entre otros, en Medina Arnáiz (a su vez citando a “Strombom, Donald. 1998. Corruption in Procurement. Economic Perspectives 3” y a Evenett and Hoekman, 2005 “Government procurement: market access, transparency, and multilateral trade rules. European Journal of Political Economy”). La propia Transparencia Internacional también lo corrobora.